È uno storico delle istituzioni, avendo intrapreso questa branca di studi sin dagli anni universitari, nella facoltà di Giurisprudenza di Sassari, sotto la guida di Luigi Berlinguer. Ha insegnato, oltre che a Sassari, sede dove ha vinto la cattedra nel 1987, nelle università di Siena e di Roma La Sapienza (dove ha concluso la sua carriera con il riconoscimento di professore emerito). È stato inoltre per un triennio (1996-1999) docente della allora Scuola superiore della pubblica amministrazione.
I suoi studi dapprima si sono concentrati sulla storia dell’ amministrazione e in generale delle burocrazie, per poi svilupparsi anche nel campo della storia del diritto nonché - in un filone secondario - nella storia della Sardegna dell’Otto-Novecento.
La sua bibliografia è molto vasta: si ricordano qui solo i volumi Storia dell’amministrazione italiana (il Mulino, 1996, rist. con varianti nel 2020), La burocrazia (sempre per il Mulino, 1998, rist. con aggiornamenti nel 2003), La macchina imperfetta. Immagine e realtà dello Stato fascista (il Mulino,2018), e ora Le istituzioni della Repubblica italiana 1846-1994 (il Mulino, 2026). Ha promosso e curato
vari dizionari biografici tra i quali soprattutto quello dei consiglieri di Stato. Dal 1994 dirige il semestrale “Le Carte e la Storia” , da lui
stesso fondato.
Per questa attività e per le relative pubblicazioni ha ricevuto per due volte il Premio Acqui , il Premio Viareggio Repaci e quello Sisco nel 2018 oltre a numerosi altri riconoscimenti minori.
Nel 2002, per la sua attività nel campo delle fonti archivistiche, gli è stata assegnata dal presidente della Repubblica la medaglia d’argento per i benemeriti della cultura e dell’arte. Nella XVI legislatura (2008-2013) è stato eletto alla Camera dei deputati.